Qaydalı büdcənin qaydası
Rövşən Ağayev
Azərbaycan hökuməti resurs pullarının xərclənməsinə müəyyən məhdudiyyətləri nəzərdə tutan büdcə qaydasını 2018-ci ilin yayında, çox uzun müzakirələrdən, böyük neft pulları iqtisadiyyata axmağa başlayandan az qala 15 il sonra qəbul etmişdi. Həmin qayda cəmi bir il – 2019-cu ilin icmal büdcəsinə münasibətdə tətbiq edildi. 2020-ci ildə pandemiyanın neqativ təsirləri əsas gətirilərək qaydanın tətbiqi 2022-ci ilədək dayandırıldı. Hazırda isə yeni büdcə qaydasının tətbiqi gözlənir – “Büdcə sistemi haqqında” qanuna dəyişiklik təsdiq ərəfəsindədir.
Büdcə qaydası nədir?
Dünyada daha çox fiskal qaydalar kimi tanınan bu mexanizm büdcənin ayrı-ayrı parametrlərinə kəmiyyət məhdudiyyətlərinin tətbiqini nəzərdə tutur. Büdcə qaydası ilk növbədə ölkənin uzunmüddətli strateji maraqlarını siyasi qərarları qəbul edən məmurların qısamüddətli maraqlarından qorumaq, makroiqtisadi sabitliyin təmin olunması baxımından kontr-tsiklik büdcə siyasətini reallaşdırmaq üçün önəmlidir. Kobud ifadə etsək, büdcə qaydası acgöz məmurların iştahasını boğmaq, onların büdcədən pul çəkən əllərinə məhdudiyyət mexanizmidir. Amma bəzi ölkələrin təcrübəsində kvaziqaydalar formasında mexanizmlər də mümkün olur. Yəni qayda olur, amma hökumət mexanizmlər fikirləşib tətbiq edir və resurs gəlirlərini əndazəsiz xərcləyə bilir. Məsələn, Rusiyada 2000-ci illərin əvvəllərindən bir neçə model tətbiq edilsə də, neft-qaz gəlirlərindən məhdudiyyətsiz istifadə də problem olmadı. Yalnız 2018-ci ildən tətbiq edilməyə başlayan və neftin qiyməti üzərindən məhdudiyyətlərin tətbiqini nəzərdə tutan yeni qayda kontr-tsiklik büdcə siyasətinə zəmanət verir. Bu mexanizmə görə, 2018-ci ildən neftin baza qiyməti 40 dollar götürülür (hər il 2% indeksləşdirilmək şərti ilə) və yalnız həmin qiymətdən artıq qiymət səviyyəsində əldə olunmuş gəlirlər fiskal məqsədlər üçün istifadəyə cəlb edilir, yerdə qalan məbləğ yığıma gedir.
Dünya təcrübəsinin öyrənilməsi mükəmməl büdcə qaydalarının hazırlanması baxımından çox önəmli görünə bilər, lakin həmin təcrübələr onu da göstərir ki, fiskal qaydanın effektiv işləməsi yalnız mexanizm və normaların düzgün seçilməsi ilə baş vermir. Büdcə siyasətinə məsuliyyətli yanaşmanın mövcudluğu, xüsusilə konservativ büdcə planlaşdırmasının və dayanıqlı iqtisadi sabitliyin təmin edilməsi, qaydalar üçün ümumi institusional mühitin mövcudluğu da vacibdir.
Büdcə məhdudiyyətlərinin tətbiqinin müxtəlif formaları mövcuddur. Məsələn, dövlət borcunun, büdcə kəsirinin, xərclərin, resurs gəlirlərinin istifadə edilən həcminə münasibətdə müəyyənləşdirilir.
Fiskal qayda xüsusilə resurs ölkələrinin kontr-tsiklik büdcə siyasəti həyata keçirməsi baxımından çox vacibdir. Bu siyasətin mahiyyəti odur ki, hökumət əlverişli iqtisadi konyunkturanın mövcud olduğu illərdə qazandığından az xərcləyir, bu illərdə formalaşdırdığı ehtiyatlar iqtisadi böhran illərində hökumətin maliyyə resurslarına olan ehtiyaclarını qarşılamaq üçün itirilmiş gəlirləri kompensasiya etməyə imkan verir.
Bunun əksi olan siyasət protsiklik büdcə siyasətidir və belə siyasətin reallaşdırıldığı şəraitdə hökumət böyük gəlirlərin əldə edildiyi dövrlərdə məhdudiyyət qoymadan xərcləmələr aparır, böhran şəraitində isə borclar və ehtiyatlar hesabına bu xərcləmələri davam etdirir.
Yaxşı işlənmiş büdcə qaydası sayəsində bir sıra risklərin qarşısını almaq mümkün olur. Məsələn, makroiqtisadi siyasəti həyata keçirən institutlar üçün təhlükəsizlik yastığı formalaşdırılır (ehtiyat fondlarının yaradılması ilə), məzənnə sabitliyini təmin etməklə inflyasiyanın yüksək səviyyəsi neytrallaşdırılır, qeyri-resurs büdcə kəsirini yüksək həddə çatmasına imkan verilmir…
Hazırda 80-dək ölkədə büdcə qaydası tətbiq olunur, onlardan əksəriyyəti borcun və büdcə defisitinin, az bir hissəsi isə xərcləmələrin və gəlirlərin limitləşdirilməsini nəzərdə tutur.
Azərbaycanda ilk qaydanın formulu
2019-cu ildə tətbiq edilmiş büdcə qaydasının əsas mahiyyəti belə idi:
– növbəti il üzrə icmal büdcə xərclərinin proqnozlaşdırılan həcmi inflyasiya nəzərə alınmaqla əvvəlki ilin xərclərindən maksimum 3 faiz çox ola bilərdi;
– hər növbəti il büdcənin qeyri-neft baza kəsirinin qeyri-neft ÜDM-ə nisbəti daha da aşağı səviyyədə proqnozlaşdırılmalı idi;
– hökumətin və dövlət müəssisələrinin ortamüddətli dövrdə borclanma səviyyəsi daha aşağı səviyyədə olmalı və bunun üçün hədəflər müəyyən edilməli idi.
Bu qaydaların tətbiqində təməl mexanizm iki anlayış üzərində qurulmuşdu: xalis maliyyə aktivləri və xərclənə bilən neft gəlirləri. Xalis maliyyə aktivləri göstəricisi Dövlət Neft Fondunun aktivlərinin, vahid xəzinə hesabının ehtiyatlarının (idarəetməyə verilmiş vəsaitlər də daxil), xarici dövlətlərin Azərbaycan dövlətinə borcunun, dövlət müəssisələrinin dövlət büdcəsi qarşısında öhdəliklərinin cari ilə düşən məbləğinin cəmi ilə daxili və xarici dövlət borcunun ümumi məbləğinin fərqi kimi hesablanırdı.
Xərclənə bilən neft gəlirləri göstəricisi isə iki törəmə göstərici əsasında hesablanırdı: xalis maliyyə aktivlərinin 30 faizi ilə icmal büdcənin neft gəlirləri arasındakı fərqin 20 faizi müəyyən edilirdi; həmin 20%-ə bərabər olan məbləğ xalis maliyyə aktivləri və xərclənə bilən neft gəlirləri göstəricisindən hansı kiçik olurdusa, həmin məbləğin üzərinə əlavə edilirdi.
Göründüyü kimi, büdcə qaydasının tətbiqi üçün kifayət qədər mürəkkəb, çoxlu göstəricinin iştirak etdiyi bir formul hazırlanmışdı. Amma problem təkcə qaydanın mürəkkəbliyində deyildi. Bu qaydalar qarşıya qoyduğu məqsədlərə – büdcə siyasətinin protsikliyini azaltmağa, neft gəlirlərini mümkün qədər az xərcləməklə ehtiyatları artırmağa imkan vermirdi. Formul elə qurulmuşdu ki, yığım üçün neft gəlirlərinin 55-60 dollardan yüksək olması lazım idi. Bəzi resurs ölkələrinin (məsələn, Çili, Rusiya) təcrübəsində fiskal qayda büdcə xərclərinə təbii resursların dünya bazar qiymətləri əsasında məhdudiyyət qoyur. Bu, nəticə etibarilə neft-qaz gəlirlərinə məhdudiyyət qoymaqla yekunda xərclərin limitləşdirilməsi üsuludur.
Digər tərəfdən tətbiq edilən qayda məzənnə risklərini ümumiyyətlə nəzərə almırdı. Məsələn, xalis maliyyə aktivləri ABŞ dolları ilə qiymətləndirilir. Azərbaycanda 20% devalvasiyanın baş verməsi o deməkdir ki, xalis maliyyə aktivlərinin də manatla ifadə olunan həcmi 20% artacaqdı.
Nəticədə bu mürəkkəb, gözlənən nəticəni verməyən qaydanın ömrü cəmi 1 il oldu – əvvəlcə pandemiya əsas gətirilib tətbiqi dayandırıldı, sonra isə effektiv olmadığı etiraf edildi, yenisi təklif olundu. Əslində təklif olunan formul da tamamilə yeni deyil. Sadəcə əvvəlki qaydada təklif olunan bir neçə məhdudiyyətdən yalnız biri – icmal büdcənin qeyri-neft baza kəsirinin qeyri-neft ÜDM-ə nisbəti saxlanır.
Sadələşdirilmiş qaydadan gözləntilər
Yeni təklif olunan sadələşdirilmiş qayda xərclənə bilən neft gəlirləri, xalis maliyyə aktivləri kimi göstəricilərdən imtina edir və yalnız qeyri-neft büdcə kəsirinin həddinə məhdudiyyət müəyyən etməklə fiskal qaydanın tətbiqini nəzərdə tutur.
İcmal büdcənin qeyri-neft baza kəsiri icmal büdcənin bütün qeyri-neft gəlirləri ilə büdcənin baza xərcləri arasındakı fərqi əks etdirir. Tutalım, 2022-ci ildə neft gəlirləri nəzərə alınmadan icmal büdcənin gəlirləri 10 milyard manat, xərcləri isə dövlət borcuna görə faiz ödənişləri nəzərə alınmadan 29 milyard manatdır. Bu halda icmal büdcənin qeyri-neft baza kəsiri 19 milyard manata bərabərdir. Əgər qərar qəbul edilsə ki, gələn il bu göstəricinin qeyri-neft ÜDM-də xüsusi çəkisi 25%-dən çox ola bilməz və həmin dövr üçün hökumət qeyri-neft ÜDM üçün 80 milyard manat proqnozlaşdırsa, deməli, qeyri-neft büdcə kəsiri üçün maksimal məbləğ 20 milyard manatı ötə bilməyəcək. Məhdudiyyətin tətbiqinin məntiqi budur ki, büdcə kəsirinə məhdudiyyət tətbiq edilərsə, həmin kəsiri örtmək üçün tələb olunan neft pullarının büdcəyə cəlbi də dolayısı qaydada ixtisar edilmiş olacaq.
Təklif olunan formul üçün bəzi risklər var. Xüsusilə də o halda ki, qeyri-neft büdcə kəsiri mütləq rəqəm ifadəsində deyil, faizlə (ÜDM-ə nisbətən) müəyyən ediləcək. Çünki bu halda təklif olunan formul inflyasiya riskini nəzərə ala bilmir. Tutaq ki, hökumət qeyri-neft büdcə kəsirinin qeyri-neft ÜDM-ə nisbəti üçün yuxarı hədd kimi 25% müəyyən edib. Əgər ölkə uzunmüddətli dövrdə yüksək inflyasiya şəraitində yaşamaq məcburiyyətində qalarsa, qeyri-neft ÜDM deflyatorunun səviyyəsi illik 115-120% təşkil edərsə, nominal ÜDM-in inflyasiya hesabına böyüməsi nəticəsində qeyri-neft büdcə kəsirinin də nominal ifadədə həcmi artacaq, zəncirvari qaydada həmin kəsiri qapamaq üçün cəlb olunacaq neft vəsaitlərinin də məbləği böyüyəcək. Bu riskdən qaçmaq üçün qeyri-neft büdcə kəsirinin məbləği mütləq rəqəm ifadəsində müəyyən edilə bilər.
Başqa bir riskli məqam odur ki, büdcə məhdudiyyətini “Büdcə sistemi haqqında” qanun yox, büdcəni xərcləməyə məsul olan icra hakimiyyəti orqanları həyata keçirəcək. Ən azından qanun həmin göstəricinin müəyyən edilməsi üçün meyar və prinsipləri, hüquqi çərçivələri özündə əks etdirə bilərdi.
Başqa bir mühüm məqam: yenə də büdcə qaydasının maliyyə ili ərzində dayandırılması üçün hüquqi tələblər kifayət qədər yumşaqdır və bu vəziyyətdə qaydaların tətbiqinin mütəmadi dayandırılması (yaxud dəyişdirilməsi) fiskal çərçivələrin rolunu əhəmiyyətli dərəcədə azaldır, tətbiq edilən mexanizmi nüfuzdan salır.
Yeri gəlmişkən, qaydanın yenilənməsi zamanı Maliyyə Nazirliyi parlamentə qanunvericilik təşəbbüsü ilə yanaşı müəyyən hesablama da təqdim edə bilərdi. Həmin hesablamada qaydanın tətbiq ediləcəyi ilk ildə qeyri-neft büdcə kəsirini örtmək üçün tələb olunan neft gəlirlərinin həcmi üçün xam neftin hansı qiymətinin yetərli olacağı, yaxın 5 ildə qeyri-neft baza kəsirinin dinamikası, büdcənin neftdən asılılığının səviyyəsi, kəsiri təmin edəcək səviyyədə vəsait cəlbinə imkan verən neftin qiymət səviyyəsinin dinamikası barədə əsaslandırma da təqdim edilə bilərdi. Məhz bu əsaslandırma sayəsində təklif olunan modelin yaxın 5 ildə nə dərəcədə effektiv olduğunu izləmək mümkün olardı.
Yekun olaraq iki məqamı qeyd etmək çox mühümdür. Əvvəla, hökumət yenə də dolayı yolla getdi. Əgər büdcənin neftdən asılılığını azaltmaqdan, protsiklik büdcə siyasətindən qaçmaqdan söhbət gedirdisə, daha qısa və effektiv yol Rusiya modelində olduğu kimi qiymət tavanı müəyyən etmək olardı. Məsələn, bir barrel neftin üçün 50 dollardan yuxarı əldə olunan gəlir yalnız yığıma gedə bilər. Neft Fondunun gəlirlərindən istifadə səviyyəsi üçün xərcləmə tavanı da müəyyən edilə bilərdi. Bu halda, tutaq ki, fondun illik gəlirlərinin maksimum 50%-nin istifadəsinə icazə verilir. Tətbiqi çox mühüm mexanizmlərdən biri də Neft Fondunun aktivlərindən icmal büdcənin kəsirini örtmək üçün istifadəyə dair hüquqi çərçivələrin müəyyən edilməsi olmalıdır. Hazırda aktivlərin ölkəyə gətirilərək icmal büdcənin qeyri-neft kəsirini qarşılaması ilə bağlı hər hansı məhdudlaşdırıcı norma yoxdur.
Digər vacib məqam isə budur ki, büdcə qaydası nə qədər mükəmməl olsa da, onun effektiv işləməsi üçün büdcə üzərində effektiv parlament nəzarəti və ictimai nəzarət gərəkdir.
Mənbə: Bakuresearchinstitute.org
Müəllifin başqa yazıları:
İdxal azaldı: manat dinclik tapa bilərmi?
Büdcə: dəyişən nədir, dəyişməli olan nə?
Ucuz manat niyə ixraca yol açmır?
Zənginlərin pulunu necə saymalı?
Qalan 4 ayda manatı nə gözləyir?
Nazirin dedikləri və gerçəklik
Uşaq pulu təklifləri: çıxış yolu nədir?
Statistika islah edilməlidir. Kökündən
Böyük pullar kimlərin işinə yarayıb?
İslahat mübahisələri: gerçək islahatlar necə olur?
Artan maaşlar, dəyişən büdcə, cavabsız qalan suallar
İş yeri statistikasından doğan suallar
Avtomobil parkımız niyə köhnəlir?
