Büdcə şəffaflığı və Azərbaycan üçün yeni çağırışlar
İnqilab Əhmədov
İqtisad elmləri doktoru, professor
Hələ təfərrüatını tam təsəvvür edə bilmədiyimiz yeni bir dövrə qədəm qoyuruq. Amma, deyəsən, aydındır ki, əvvəlki kimi hesabını soruşmadan dövlət vəsaitini sağa-sola xərcləmək praktikasına son qoymaq ilk növbədə hökumətə lazım olacaq. Əksini təsəvvür etmək belə çətindir.
“Niyə məhz indi” sualını qısa cavablandırmağa çalışaq.
Öncə: hələ də miqyası tam bəlli olmayan koronavirusun qlobal təsirləri bizim üçün seçim imkanı qoymadı. O, doğrudan da qorxuncdur və ən böyük təhlükəsi məhz bizim kimi zəif və asılı iqtisadiyyatlara tuşlanıb.
İkinci məsələ budur ki, postneft dövrü bizim kimi iqtisadiyyatı təbii resurslardan asılı ölkələr üçün acı reallıqdır və pandemiya bu perspektivi daha yaxın etdi.
Üçüncüsü, Azərbaycan qonşu neft ölkələrindən (Rusiya, İran, Qazaxıstan) fərqli olaraq nefti tükənməkdə olan ölkədir, təbii qazdan gözləntilər isə nə qədər ümidverici olsa da, o, neftin renta gücünə malik deyil. Təxminən eyni dövrdə işlənməyə başlanan iki nəhəng layihədən biri “Azəri-Çıraq Günəşli” (AÇG) layihəsi (1994) ölkəyə 145 milyard dollardan çox vəsait gətirdiyi halda digər nəhəng qaz layihəsi “Şahdəniz” (1996) indiyə qədər cəmi 2 milyard dollar vəsait əldə etməyə imkan verib.
Mübahisə etmək olar ki, “Şahdəniz” layihəsinin bütün gəlirləri qeydə alınmır, məsələn, təxminən 3 milyard dollara yaxın vəsait kondensat kimi AÇG-nin hesabına yazılır, 2 milyard dollar da barter kimi daxili bazara ötürülür. Hətta bu halda belə qaz layihəsinin dövlətə gətirdiyi gəlir 10 milyard dolları ötmür. Halbuki AÇG-nin indiyə qədər çəkilən 46 milyard dollar xərcləri fonunda “Şahdəniz”in xərcləri demək olar ki, ona yaxındır (32 milyard dollar).
Dördüncü səbəb budur ki, ölkə iqtisadiyyatı yalnız neftdən asılı deyil. O həm də dövlət sektorundan tam asılıdır. İndiyə qədər nə normal qeyri-neft sektoru qura bildik, nə də özəl sektor. Deməli, bütün ümidlər dövlət büdcəsinin səmərəli və hesabatlı xərclənməsinə qalır.
Dövlət büdcəsi, stereotiplərin əksinə olaraq, yalnız dövlət vəsaitinin yığımı və xərclənməsi deyil. Bir qayda olaraq neft-qaz resurslarından asılı ölkələrdə dövlət büdcəsinin ölkə iqtisadiyyatında rolu digər ölkələrlə müqayisədə daha böyükdür. Əsas şərtləndirici amil kimi neft gəlirlərinə rəğmən dövlətin böyük maliyyə imkanları və bunun müqabilində həm özəl, həm də qeyri-neft iqtisadiyyatının müqayisədə qat-qat zəif olmasını göstərmək olar. İqtisadçılar bunu “holland sindrom”u və ya “resurslar lənət”i adlandırırlar. Burada obyektiv səbəblərdən dövlətin əlində cəmlənən böyük vəsait ona iqtisadi və sosial inkişafa töhfə verməyə adi halda olduğundan daha çox imkan yaradır. Belə çıxır ki, əsasən minoritar vergi ödəyicilərinin hesabına fəaliyyət göstərən dövlətlərdən fərqli olaraq neftdən asılı iqtisadiyyatlarda dövlətin iqtisadi hakimiyyəti böyük gücə malikdir. Məhz bu maye hakimiyyətin hesabına iqtisadiyyata külli miqdarda dövlət investisiyaları qoyulur və paralel olaraq həm də sabitlik qorunur.
Amma, paradoksal səslənsə də, neft potensialı üzərində qurulan bu güc eyni zamanda çox kövrəkdir, çünki kənar şoklardan tam asılıdır. Bütün bunlar dövlət büdcəsinin şəffaf idarə olunmasını ikiqat aktual edir.
Niyə beynəlxalq şəffaflıq indekslərində geridəyik? Dünyada büdcə prosesinin şəffaflığı 2006-cı ildən bəri Beynəlxalq Büdcə Tərəfdaşlığının (İBP) Açıq Büdcə İndeksi (OBİ) ilə ölçülür. Bu illər ərzində həmin indeksdə yaxşı yerlərdə olmasaq da (2006-cı ildə 100 mümkün baldan 30 bal, 2008-də 36 bal, 2010-da 43 bal, 2012-də 42 bal, 2015-də 51 bal, 2017-də 34 bal, 2019-da 35 bal) son zamanlar vəziyyət daha da pisləşib. Qısa səbəbi budur ki, OBİ-nin ölçdüyü 8 büdcə sənədinin hələ də 2-si ümumiyyətlə hazırlanmır, hökumətin büdcə layihəsinin əlçatan elektron versiyası indiyə qədər mövcud deyildi, dövrü icra hesabatları əhatəli deyil, parlamentin büdcə üzərində nəzarəti zəif, ictimaiyyətin isə büdcə prosesində iştirakçılığı demək olar ki, sıfıra bərabərdir.
Düzdür, ötən ilin sonundan hökumət onlayn sənədləri yerləşdirməklə bu istiqamətdə müəyyən irəliləyiş edib və deyəsən, digər çatışmazlıqları da aradan götürməkdə israrlıdlr. Ən azından Maliyyə Nazirliyinin bu sahədə son zamanlar ciddi cəhdləri (orta müddətli büdcə xərcləmələrinin tətbiqi ilə bağlı görülən işlər buna misaldır) belə deməyə əsas verir.
Amma sual olunur: niyə son 15 ildə büdcə şəffaflığı məsələsi arxa plana çəkilmişdi və niyə məhz indi hökumət cidd-cəhdlə itkiləri bərpa etmək istəyir? Yenə qısa cavabı iqtisadi konyunkturada axtarmaq lazımdır. Neft qiymətlərinin “göydə” olduğu zamanlarda büdcə şəffaflığı zərurət deyildi və müəyyən mənada arzuolunmaz idi. Xərcləmələr öz axarı ilə həyata keçirilir, böyük həcmli dövlət investisiyalarının səmərəliliyinin bir sıra hallarda sual altında olması isə hökumətdə xüsusi narahatlıq doğurmurdu. Elə təsəvvür var idi ki, “göydəndüşmə pullar” həmişəlikdir.
Amma şəffaflıq və hesabatlılıq indekslərində arzuolunmaz yerlərdə qərarlaşmağımızın səbəbi yalnız neft amili deyil. Misal kimi qonşu Rusiyanı göstərmək olar: bir qayda olaraq şəffaflığı, hesabatlılığı və ümumiyyətlə yaxşı idarəçiliyi ilə seçilməyən şimal qonşumuz yuxarıda adı çəkilən son indeksdə mövqeyini 3 bal yaxşılaşdıraraq 74 balla 117 ölkə arasında 14-cü yerdə möhkəmlənib.
İlk baxışdan paradoksal görünən bu nümunənin cavabı var: büdcə işi Rusiyada möhkəm institutlaşdırılmış prosesdir. Başqa sözlə, büdcə prosesini tənzimləyən qanun və qaydalar mövcuddur və habelə müvafiq sənədlər rutin qaydada, qanunvericiliyə uyğun olaraq açıqlanır və bunun üçün xüsusi təşəbbüs nümayiş etdirməyə ehtiyac qalmır.
Bəli, Rusiyada dövlət idarəçiliyinin formal institutlarının missiya və məramı, onların bir-biri ilə əlaqəli şəkildə fəaliyyət göstərməklə yanaşı həm də beynəlxalq tələbləri izləyərək öz işini onlara uyğun qurması bir qədər təəccüblü görünsə də, faktdır. Ən azı büdcə prosesi sahəsində.
Lakin bu o deməkdir ki, bununla Rusiya dövlət büdcəsində korrupsiyanın miqyasını azalda bilir. Xeyr, əksinə Rusiya məhz bu sahədə antirekorda imza atır. 2019-cu il üçün Korrupsiya Qavrama İndeksində Rusiya 147-ci yerdədir. Müqayisə üçün Azərbaycan bu indeksdə nisbətən yaxşı – 129-cu yerdə qərarlaşıb.
Onda sual olunur: madam şəffaflıq nəticə etibarı ilə korrupsiyanın qarşısını ala bilmirsə, onda onun faydası nədir? Əvvəla, Rusiyanın Açıq Büdcə İndeksində nisbətən yüksək mövqeyi doğrudan da əksər ekspertlər üçün müəyyən mənada sürprizdir və burada nəyinsə yerində olmadığı vurğulanır. Böyük ehtimalla bu o istisna halıdır ki, büdcə sənədlərinin detallı məlumatlarla hazırlanması və zamanında açıqlanması öz sözünü deyir və bu mənada indeksin tələblərinə cavab verir. Amma bu heç də indeksin özünü şübhə altına qoymağa əsas vermir. Kifayətdir ki, indeksə Yeni Zelandiyanın başçılıq etdiyini, ilk beşlikdə İsveçlə yanaşı qonşu Gürcüstanın qərarlaşdığını, postsovet qonşularımızdan Tacikistanın isə cəmi 30 balla 117 ölkə arasında 101-ci yerdə olmasını göstərək.
İkincisi və daha vacibi odur ki, şəffaflıq dövlət büdcəsindən qaynaqlanan korrupsiyanın qarşısının alınmasında ilk və zəruri şərt olsa da, yalnız şəffaflığı təmin etməklə korrupsiyaya son qoymaq və bütövlükdə yaxşı idarəçiliyə nail olmaq mümkün deyil. Bunun üçün ən azı şəffaflığın hesabatlılığa keçməsi mütləq şərtdir. Amma o da qeyd edilməlidir ki, şəffaflıqla hesabatlılıq arasında xətti asılılıq yoxdur. Başqa sözlə, şəffaflığı təmin etməklə mütləq hesabatlılığın təmin olunmasını söyləmək olmur. Bunun üçün digər institutlar və alətlər işə salınmalıdır. Və əsas institusional alət ictimai iştirakçılıqdır. Təsadüfi deyil ki, məhz ictimai iştirakçılıq komponenti üzrə Rusiyanın adıçəkilən indeksdə balı ən aşağıdır – 100 mümkün baldan 22. Müqayisə üçün qeyd edək ki, Azərbaycanda bu rəqəm cəmi 9-dur. Ümumiyyətlə, postsovet məkanında ictimai iştirakçılıq ən zəif bənddir. Baxmayaraq ki, yaxşı nümunələr də var: Qırğızıstan, Gürcüstan, Ukrayna və Moldova.
İctimai iştirakçılıq ilk növbədə hökumətin qərarları üçün legitimlik zəmini yaradır. Yerlərdən gələn siqnallar vasitəsilə real sosial mənzərəni daha aydın dəyərləndirmək olur. Bu baxımdan, məsələn, ictimai dinləmələr aşağıdan yuxarı məlumat kanalı rolunu oynayaraq orta müddətli xərcləmələr çərçivəsi (OMXÇ) kontekstində uzunmüddətli strateji planlamanı daha uğurlu həyata keçirmək üçün mühüm şərtdir. Bunsuz OMXÇ-nin özü sual altında qalır.
Soruşa bilərsiniz: azad seçki mühiti olmayan şəraitdə iştirakçılıq institutunun işə salınması mümkündürmü? Əlbəttə, ideal halda adıçəkilən institutlar əsas baza prinsiplərinə söykənməli və cəmiyyətin azad seçim imkanları ilə vəhdət təşkil etməlidir. Məhz bu vəhdət hökuməti yalnız şəffaf və hesabatlı yox, həm də cavabdeh olmağa vadar edir. Ancaq reallıqda bu prinsiplər pozulur və odur ki, bütün dediklərimiz elə bil ki, yarımçıq xarakter daşıyır və bu səbəbdən də gözlənən effekti vermir.
Beləliklə, yaxşı idarəetmə və korrupsiyadan azad, yüksək rifah cəmiyyətinin bərqərar olması üçün şəffaflıq-hesabatlılıq-cavabdehlik triadası mütləqdir. Əks halda özü-özlüyündə şəffaflıq problemləri həll etmir, bir sıra ekspertlərin qeyd etdiyi kimi, “zombi şəffaflığ”a çevrilir.
Hesabatlılıq və cavabdehliyin hələ ki, obyektiv səbəblərdən təmin edilmədiyi şəraitdə şəffaflıq cəmiyyətin fundamental problemlərini həll etməyə qadirdirmi? Cavab belədir ki, yuxarıda göstərilən triadanı təmin etmək üçün istənilən halda şəffaflıqdan başlamaq lazımdır. Məhz şəffaflıq bu vacib konstruksiyada ilk və müstəsna rol oynayır. Şəffaflıq dövlət büdcəsinin idarə edilməsi ilə bağlı əyintiləri görməyə və səhvləri düzəltməyə imkan yaradır. Sizcə, hansı yaxşıdır: koronavirusu qadağan edən Türkmənistan hakimiyyəti, ya cəmiyyəti ilə birgə mübarizə yolları axtaran Qərb hakimiyyətləri? Odur ki, “şəffaflıq cəmiyyətin hansı ümdə problemlərini həll edir” kimi skeptik sualın əvəzinə, onu nəyin bahasına olur-olsun bərqərar etmək lazımdır.
Bəs şəffaflığın təmin edilməsinə tələbat varmı? Şəffaflığın artırılmasına cəmiyyətdə tələbat olmalıdır. Tələbat isə o zaman yaranır ki, hökumətin qərarlarına təsir etmək imkanı yaransın. Belə çıxır ki, belə tələbat yoxdursa, şəffaflığın da olub-olmamasının iqtisadiyyatın və ya sosial həyatın yaxşılaşmasına təsiri yoxdur. Digər tərəfdən qərarlara təsir etmək imkanı o zaman yaranır ki, tam və dürüst məlumata malik olasan. İlk addım kimi hökumət Açıq Büdcə İndeksinin tələblərindən irəli gələn boşluqları doldura bilər. Və bunu yalnız xüsusi təşəbbüs kimi yox, institutlaşdırılmış rutin bir iş olaraq qurmaq lazımdır.
İqtisadçılara görə, bir sıra hallarda təklif tələbin yaranması üçün şərtdir. Bazara təklif edilən ilk smartfon bunun bariz nümunəsidir. Orta statistik azərbaycanlının dövlət büdcəsinə marağının yetərincə olmaması burada maneə ola bilməz. Kifayətdir ki, onunla keyfiyyətli səviyyədə maraqlanan və büdcənin təkmilləşməsinə töhfə verə bilən, az sayda da olsa hazırlıqlı vətəndaşlar toplumu olsun. Əsas başlamaqdır və bu iş yalnız hökumətin və ya Maliyyə Nazirliyinin vəzifəsi olmamalıdır. İndiyə qədər büdcə prosesindən kənarda qalan Milli Məclis üçün bununla yaxşı bir şans yaranır.
Dövlət büdcəsi hər bir ölkənin ən böyük sosial-iqtisadi sənədidir. Büdcə ilk növbədə cəmiyyətin gözləntilərinin maliyyə güzgüsüdür. Prioritetləri hökumət formalaşdırsa da, onları vətəndaşların adından edir və məhz bunun legitimliyi üçün büdcə sənədi qanun statusunu alır. Dövlət büdcəsi dövlətin hər bir vətəndaşının marağını özündə əks etdirməlidir və bu maraqları əks etdirməyin kifayət qədər mexanizmləri mövcuddur. Amma hətta bu preferensiyalar sənəddə düzgün əks olunubsa belə, büdcənin xərcləmələri cəmiyyət üçün izlənən və qiymətləndirilə bilən olmalıdır.
Son zamanlar gündəmdən düşməyən korrupsiya ilə mübarizə fonunda əsasən büdcə vəsaitlərinin mənimsənməsinin şahidiyik. Amma nəticə ilə mübarizə aparmaqdansa zamanında büdcə prosesi şəffaf və hesabatlı olsaydı, korrupsiya üçün bu qədər geniş imkan açılmazdı.
Büdcə prosesinin açıq müzakirəsi, onun hesabatlarının müstəqil qiymətləndirilməsi problemsiz ötüşməyəcək. Bu işə səriştəsiz, hətta qərəzli yanaşma olsa belə, başlamağa dəyər. Hökumətin fəaliyyətinə ədalətsiz olaraq kölgə salmaq istəyənləri (hər bir cəmiyyətdə bunsuz olmur) bəhanə edib şəffaflıqdan vaz keçmək dalana dirənmək deməkdir. Çünki qarşılığında hökumətə və bütövlükdə hakimiyyətə inam və etimad yaranar. İndi bu əvvəlki dövrlərdən qat-qat vacibdir.
Mənbə: Bakuresearchinstitute.org
