Neft pullarına “qızıl qayda”
Bəkir Nərimanoğlu
Azərbaycan iqtisadiyyatının, xüsusilə də dövlət büdcəsinin neftdən asılılığı həmişə müzakirə mövzusu olub. Çünki tükənən sərvət olan neftdən asılılıq risklidir.
Neftdən gələn vəsaiti “qorumaq” və “gələcək nəsillərə saxlamaq” üçün 1999-cu ildə Dövlət Neft Fondu (DNF) yaradıldı. Ancaq fonddan dövlət büdcəsinə transfertlər uzun illərdir heç bir qayda ilə tənzimlənmir. Bu da dövlət büdcəsinin DNF-dən asılılığını yaradır. Azərbaycan prezidentinin 27 sentyabr 2004-cü il fərmanı ilə təsdiq olunmuş “Neft və qaz gəlirlərinin idarə olunması üzrə uzunmüddətli strategiya”da dövlət büdcəsinə transfertlərlə bağlı fiskal (maliyyə) qaydalarının qəbul olunması nəzərdə tutulmuşdu. Ancaq bu qaydalar qəbul edilmirdi. Növbəti belə tələb prezidentin 6 dekabr 2016-cı il fərmanı ilə təsdiqlənmiş “Azərbaycan Respublikasının milli iqtisadiyyat perspektivi üzrə strateji yol xəritəsi”ndə qoyuldu. Sənəddə bu barədə qaydanın 2017-ci ildə qəbul edilməsi nəzərdə tutulsa da, bu ancaq 2018-ci ildə baş verdi. “Büdcə sistemi haqqında” qanuna “xərclənə bilən neft gəlirləri” anlayışı əlavə edildi. Xərclənə bilən neft gəlirləri dedikdə proqnozlaşdırılan büdcə ilinin əvvəlinə xalis maliyyə aktivlərinin 30 faizi ilə neft gəlirləri arasında yaranan fərqin 20 faizinin həmin göstəricilərin kiçiyinin üzərinə gəlinməklə formalaşan məbləği başa düşülür.
Strategiyaya əsasən, neft və qaz gəlirləri pik həddinə çatdığı zaman onların ən azı 25 faizinə qənaət olunmalıdır. Lakin son bir neçə il ərzində DNF-nin gəlirlərinin 75 faizindən çoxunun xərcləndiyini müşahidə etmişik.
Yol xəritəsi nə deyir…
“Milli iqtisadiyyat perspektivi üzrə strateji yol xəritəsi”ndə qeyd edilir ki, Azərbaycan iqtisadiyyatında baş verən proseslər ölkədə neft hasilatı və dünya bazarlarında neftin qiymətindəki dəyişkənliklə əhəmiyyətli dərəcədə bağlı olub və bu cür dəyişkənliklərin ümumi daxili məhsula (ÜDM) təsiri ardıcıl təkanverici mexanizmlər şəklində baş verib: “Neftin qiymətindəki dəyişikliklər bilavasitə DNF-nin dövlət büdcəsinə transfertlərinə təsir göstərib. Eyni zamanda DNF-nin dövlət büdcəsinə transfertinin həcmindəki dəyişikliklər dövlət xərclərində də öz əksini tapıb. İqtisadiyyatda dövlət xərclərinin payını nəzərə alaraq dövlət xərclərindəki dəyişikliklərin ÜDM-dəki dəyişikliklərlə üst-üstə düşdüyünü görmək olar. Bu səbəb-nəticə əlaqəsi və ötən illər ərzində neft qiymətlərindəki dəyişkənlik səbəbindən Azərbaycanda ÜDM artımı çox fərqli olub”.
Yol xəritəsində qeyd olunub ki, uzunmüddətli perspektivdə neftin qiymətlərindən fiskal asılılıq bu sahəyə daha diqqətli yanaşmanı şərtləndirir: “Azərbaycanın təbii resurslarının tükənən xarakterli olması diqqəti dayanıqlı iqtisadi inkişaf modelini qəbul etmək üçün alternativ yanaşmalar seçilməsinə yönəldir. Hesablamalara görə, Azərbaycanın təsdiq edilmiş neft-qaz ehtiyatları İran, Səudiyyə Ərəbistanı və ya Qazaxıstan kimi ölkələrin ehtiyatları ilə müqayisədə daha tez tükənə bilər. Davamlı kəşfiyyat işlərinin aparılması (xüsusən də kiçik yataqlar) bu müddəti bir qədər artırsa da, hazırkı şərait növbəti 30 il ərzində neft-qaz ehtiyatlarından əldə olunacaq gəlirlərdən asılılığın azaldılmasını tələb edir”.
Sənəddə qeyd olunur ki, dövlət büdcəsinə DNF-nin transfertində sabitliyi təmin etmək üçün “qızıl qayda”nın tətbiqi nəzərdən keçiriləcək: “ Hazırda DNF-nin Maliyyə Nazirliyinə köçürdüyü vəsaitlərin məbləği neftin qiymətindən asılı olaraq dəyişir. Fond ilə Maliyyə Nazirliyi arasında “qızıl qayda” adlanan daha ciddi köçürmə mexanizmi köçürülən məbləğləri sabitləşdirərək dövlət xərclərini (beləliklə də ÜDM-in artımını) neftin qiymətindəki dəyişkənliklərdən daha yaxşı qoruya bilər”.
Sənədə görə, Azərbaycan üzrə “qızıl qayda” mexanizmi müxtəlif hesablama məntiqinə əsaslanır. Mümkün variantlara bunlar daxildir: Sabit köçürmə məbləği; Sabit neft qiymətinə əsasən hesablanan köçürmələr; İnvestisiyalardan əldə ediləcək sabit gəlirlər; İnvestisiyaların maliyyələşdirilməsi.
“Qızıl qayda” iqtisadiyyatı kənar şoklardan qoruyur və iki əlavə mühüm tədbirin həyata keçirilməsi üçün əsas təşkil edərək makroiqtisadi çərçivəni gücləndirir. Söhbət səmərəli və effektiv xərcləmədən gedir. Bu istiqamətdə görülən tədbirlərin nəticəsi kimi, eləcə də “qızıl qayda”nı nəzərə alaraq ortamüddətli xərclər çərçivəsinin effektiv tətbiqi və nəticəyə hədəflənmiş büdcənin təşkili prosesinə keçid vəsaitlərdən daha rasional istifadəni təmin edəcək” deyə sənəddə qeyd olunur.
Büdcənin fonddan asılılığı
İndiyə kimi dövlət büdcəsinin əsas mənbələrindən birini DNF-dən transfertlər təşkil edib. Ötən il fonddan dövlət büdcəsinə transfertin həcmi 6 milyard 100 milyon manat təşkil edib, bu da 2016-cı ilin eyni göstəricisi ilə müqayisədə 20 faiz və ya 1milyard 515 milyon manat aşağıdır. 2003-2017-ci illərdə DNF-nin dövlət büdcəsinə transfertinin həcmi 77,62 milyard manat və ya DNF-nin bu günə qədər olan cəmi büdcə xərclərinin 85,7 faizini təşkil edib. 2017-ci ildə DNF-dən dövlət büdcəsinə transfert dövlət büdcəsi gəlirlərinin 36,9 faizini, xərclərinin isə 34,7 faizini təşkil edib.
Transfertin dövlət büdcəsi gəlirlərində payı:
2017 – 36,9 faiz
2016 – 43,5 faiz
2015 – 46,5 faiz
2014 – 50,7 faiz
2013 – 58,2 faiz
2012 – 57,3 faiz
2011 – 57,3 faiz
2010 – 51,9 faiz
2009 – 47,6 faiz
2008 – 35,3 faiz
2007 – 9,7 faiz
2006 – 15,1 faiz
2005 – 7,3 faiz
2004 – 8,6 faiz
2003 – 8,2 faiz.
Dövlət büdcəsinə transfertin illər üzrə bölgüsü (manatla):
2017 – 6 milyard 100 milyon
2016 – 7 milyard 615 milyon
2015 – 8 milyard 130 milyon
2014 – 9 milyard 337 milyon
2013 – 11 milyard 350 milyon
2012 – 9 milyard 905 milyon
2011 – 9 milyard
2010 – 5 milyard 915 milyon
2009 – 4 milyard 915 milyon
2008 – 3 milyard 800 milyon
2007 – 585 milyon
2006 – 585 milyon
2005 – 150 milyon
2004 – 130 milyon
2003 – 100 milyon.
“Xərcləmələr fiskal qaydalarla tənzimlənməlidir”
İqtisadçı ekspert Qubad İbadoğlu deyir ki, neft gəlirlərinə münasibətdə yığım və xərcləmələrlə bağlı qərarlar uzunmüddətli dövr üçün nəzərdə tutulan fiskal qaydalarla tənzimlənməlidir: “Belə fiskal qaydaların tətbiqi əldə olunmuş resurs gəlirlərinin istifadəsini siyasi proseslərdən kənarda saxlayır və vəsaitlərin izafi xərclənməsinə yönəlmiş siyasi təzyiqlərin qarşısını almağa kömək edir. Eyni zamanda belə qaydaların mövcudluğu iqtisadi böhran dövründə büdcə kəsirlərindən qaçmaq üçün maliyyə sektorunun etibarlılığını təmin edir”.
Ekspert bildirir ki, Norveçin Pensiya Fondunun illik real gəlirinin ən çoxu 4 faizi xərclənə bilər: “Bu qayda xərclərin artım tempini qeyri-neft gəlirlərinin artımı ilə uzlaşdırır, əlavə olaraq da Pensiya Fondunda toplanan və yatırılan neft gəlirləri üzrə faiz dərəcələrinin artımını stimullaşdırır”.
Qubad İbadoğlunun fikrincə, fiskal qayda Azərbaycanda dövlət investisiya ehtiyaclarını nəzərə almaqla ölkə üçün xərcləmələrin dəyişkənlik riskini uğurla idarə edə bilər: “Fiskal qaydalar makroiqtisadi qeyri-sabitliyi azaltmaq və Azərbaycanı investisiya üçün daha cəlbedici mühitə çevirməklə maliyyə siyasətinin ardıcıllığının və etibarlılığının təkmilləşdirilməsinə əlavə fayda verə bilər”.
Ekspert əlavə edir ki, xarici təcrübəyə görə, gəlirlərin idarə olunmasında və büdcə balanslaşmasında 5 qaydadan istifadə olunur:
Büdcə balansı qaydası – cari xərclər “dövrü qaydada” gəlirlərə bərabər olmalıdır. Bu qaydalar Ekvador, Hindistan, Meksika, Nigeriya, Pakistan, Peru və İsveçrədə tətbiq olunur.
Xərclər qaydası – ümumi və cari xərclərə mütləq mənada limit qoyulmalıdır. Bu qaydalar Argentina, Botsvana, Braziliya, Kosta Rika, İsrail və Yaponiyada tətbiq edilir.
Borc qaydası – dövlət borclarına ÜDM-in faizi qədər limit qoyulur. Bu qaydalar Argentina, Avstraliya, Ekvador, Yeni Zelandiya, Peru və Şri-Lankada tətbiq olunur.
Gəlir qaydası – büdcəyə daxil olan gəlirlər üzrə minimum və maksimum hədd tətbiq edilir. Bu qaydalar Qana, Meksika, Nigeriya və Şərqi Timorda rəsmiləşib.
Çıxarmalar/ayırmalar qaydası – fondun yığılan kapitalından çıxarılan pulun həcminə limit qoyulur.
Qubad İbadoğlu deyir ki, “Büdcə sistemi haqqında” qanuna dəyişikliklər edilməsi barədə prezident fərmanında (24 avqust 2018) Maliyyə Nazirliyinin qarşısına qoyulan vəzifələr hələ də icra olunmayıb: “Nazirlik icmal büdcənin qeyri-neft baza kəsirinin qeyri-neft ümumi daxili məhsula nisbətinin ortamüddətli dövr (2019-cu il və sonrakı üç il) üçün hədəfləri, eləcə də büdcə qaydasına uyğun icmal büdcə xərclərinin yuxarı həddinin hesablanması qaydası barədə təkliflərini iki ay müddətində prezidentə təqdim etməlidir. Bu təkliflər açıqlanmasa, görünən odur ki, büdcə qaydası xeyli mürəkkəb olacaq.
Qaydalar sadə və əlçatan olmalı, onun hesablanması formulu başa düşülən olmalıdır ki, düzgün hesablanması və tətbiqinə ictimai nəzarəti həyata keçirmək üçün xüsusi biliklər tələb olunmasın”.
“Yeni qaydalar müəyyən qədər imkanlara malikdir”
İqtisadçı ekspert Rəşad Həsənov istənilən halda konkret qaydanın müəyyən edilməsini müsbət addım kimi qiymətləndirir: “Yeni qaydalar iqtisadiyyatın neft vəsaitlərindən qorunması üçün müəyyən qədər imkanlara malikdir. Artıq növbəti illərdə neft vəsaitlərinin xərclənməsi zamanı DNF-nin vəsaitinin qalığı, vahid xəzinə hesabının qalığı, vahid xəzinə hesabının idarəetməyə verilmiş vəsaitləri, Azərbaycan Respublikasının adından bağlanmış müqavilələrin öhdəlikləri üzrə xarici dövlətlərin ödəməli olduğu borc, dövlət müəssisələrinin dövlət büdcəsi qarşısında öhdəlikləri, daxili və xarici dövlət borcların səviyyəsi kimi faktorlar nəzərə alınacaq”.
Ekspert deyir ki, bundan başqa hesablamalar zamanı neft gəlirləri nəzərə alınacaq, bu da Azərbaycan tarixində ilk dəfə olaraq neft gəlirləri və onun xərclənməsi arasında müəyyən korelyasiyanın yaranmasına səbəb olacaq: “Əlbəttə, gözləntilər daha effektiv və birbaşa olaraq dövlət büdcəsinin ümumi həcmi və neft gəlirlərindən asılı fiskal qaydaların müəyyən edilməsi istiqamətində idi. Çünki mexanizmin daha çox faktordan asılı olması neft vəsaitlərinin xərclənə bilən hissəsinin müəyyən edilməsi zamanı neft gəlirlərinin ümumi həcmi, o cümlədən neftin dünya bazar qiymətləri arasında asılılığı zəiflədir. Amma onu da qeyd etmək lazımdır ki, Azərbaycanda dövlət büdcəsinin mövcud səviyyəsi, onun gəlirlərinin strukturu, real sektorun potensial gücü kimi amillər Norveçdə olduğu kimi daha sərt qaydaların müəyyən edilməsini mümkünsüz edir. Məsələn, cari ildə dövlət büdcəsinin gəlirlərinin hər 100 manatından 60 manatının neft sektorundan əldə ediləcəyi proqnozlaşdırılır. Bu isə maliyyə gəlirlərinin neftdən asılılıq probleminin dərinlik səviyyəsini göstərir.
Hökumət neft vəsaitlərinin xərclənməsində kəskin azalmanı təmin edən mexanizmlər tətbiq edəcəksə, bu zaman dövlət büdcəsi əhəmiyyətli səviyyədə azaldılmalıdır. Onda isə uzun müddət daha çox büdcə xərcləmələri hesabına təmin edilən iqtisadi böyümə ciddi zərbə alacaq. İqtisadi aktivlik kəskin azalacaq. Proses qeyri-neft mənşəli vergi daxilolmalarının da azalmasına səbəb olacaq.
Yaxud hökumət azaldılan neft gəlirlərinin kompensasiyası məqsədi ilə vergi dərəcələrini artıra bilər, kommunal xidmətlərin, yanacağın qiymətini, rüsumları artıra bilər ki, bu da onsuz da çətinlikdə olan biznes və vətəndaş üçün yaxşı nəsə vəd etmir. Buna görə də indiki halda hər hansı bir konkret fiskal qaydanın olmasının özü də müəyyən irəliləyiş hesab edilə bilər”.
Ekspert bildirir ki, hökumət qanuna dəyişiklik etməklə istədiyi transferti həyata keçirə biləcək: “Azərbaycanda qanunvericilik kifayət qədər elastikdir və vəziyyət qanunlarla deyil, qanunlar vəziyyətə uyğun icra edilir və dəyişdirilir. Yəni hökumət daha çox neft pulu xərcləmək istəyəcəksə, o zaman qanuna dəyişiklik ediləcək və əslində əvvəlki ilə müqayisədə nəsə ciddi fərq olmayacaq”.
Yazı “Eastern Partnership Civil Society Facility” layihəsinin dəstəyi ilə hazırlanıb.
