Yerli hakimiyyət boşluqları
İqtisadi Təşəbbüslərə Yardım İctimai Birliyinin İdarə Heyətinin üzvü Samir Əliyev Yerli Özünüidarəyə Dair Avropa Xartiyasının 35 illiyi ilə bağlı məqalə yayıb. Bakuresearchinstitute.org saytında dərc olunan məqalədə ekspert yazır ki, xartiya 1985-ci il oktyabrın 15-də imzalanmaya açıq elan edilib və 1988-ci ilin sentyabr ayının 1-dən qüvvəyə minib: “İlk olaraq 5 ölkə – Almaniya, Avstriya, Danimarka, Lixtenşteyn, Lüksemburq xartiyanı qəbul edib. Daha sonra Avropa Şurasına üzv olan digər ölkələr imzalanma prosesinə qoşulublar. Keçmiş SSRİ ölkələri arasında xartiyanın ən tez qüvvəyə mindiyi ölkə Estoniya (1995), ən gec qüvvəyə mindiyi ölkə Gürcüstan (2005) olub. Sənəd Latviyada 1997-ci ildə, Ukrayna, Moldova və Rusiyada 1998-ci ildə, Litvada 1999-cu ildə, Azərbaycan və Ermənistanda 2002-ci ildə qüvvəyə minib. Hazırda xartiyanı Avropa Şurasının 47 üzv ölkəsi ratifikasiya edib.
Yerli Özünüidarəyə Dair Avropa Xartiyası yerli hakimiyyətlərin hüquqlarının müdafiəsi standartlarını tənzimləyir və onu ratifikasiya etmiş üzv dövlətlərdən bir sıra şərt və prinsiplərin icbari icrasını tələb edir. Avropa Şurasının üzvü olub xartiyanı imzalamış dövlətlər yerli özünüidarə orqanlarının istənilən demokratik quruluş əsaslarından birini təşkil etdiyini, dövlət işlərinin idarə edilməsində vətəndaşların iştirakı hüququnun demokratik prinsiplərə aid olduğunu, real hakimiyyət verilmiş yerli özünüidarə orqanlarının mövcudluğunun səmərəli və eyni zamanda vətəndaşa yaxın idarəetməni təmin etməsini, qərarlar qəbul etmək səlahiyyəti verilmiş, demokratik yolla yaradılmış orqanlara malik olan və öz səlahiyyəti, onun həyata keçirilməsi qaydası və bunun üçün zəruri olan vəsaitlər baxımından geniş muxtariyyətə malik yerli özünüidarə orqanlarının mövcudluğunu nəzərdə tutduğunu qəbul edirlər.
Xartiyanın tələblərinə görə, onu ratifikasiya edən hər bir ölkə 1-ci hissənin ən azı iyirmi bəndinə riayət etməyi öhdəsinə götürməlidir.
Azərbaycan Avropa Şurasına üzv olduqdan sonra, 2001-ci il dekabrın 25-də Yerli Özünüidarəyə Dair Avropa Xartiyasını qəbul edib və sənəd 2002-ci ildə parlamentdə ratifikasiya edilərək qüvvəyə minib. Hökumət minimal tələbləri ödəməklə yanaşı başqa maddə və bəndlər üzrə də öhdəliklər götürüb.
Azərbaycanın qəbul etmədiyi bəndlərdən biri 4.3-cü bənddir. Həmin bənddə deyilir ki, dövlət səlahiyyətlərinin həyata keçirilməsi vətəndaşlara daha yaxın olan hakimiyyət orqanlarına həvalə edilməlidir. Bu səlahiyyətlərdən hər hansı birinin başqa bir hakimiyyət orqanına verilməsi qarşıya qoyulmuş vəzifənin həcmini və xarakterini, eləcə də səmərəlilik və qənaət tələblərini nəzərə almaqla həyata keçirilməlidir. Bu bənd dövlət öhdəliklərinin əks-mərkəzləşməsinin ümumi prinsiplərini nəzərdə tutur. Onun mahiyyəti odur ki, dövlət öhdəliklərinin icrası üçün səlahiyyətlər yuxarıdan aşağı yox, aşağıdan yuxarı bölüşdürülməlidir. Dövlətin strateji öhdəlikləri (məsələn, hərbi-sənaye kompleksi) öz üzərinə götürməsi anlaşılandır. Ancaq dövlət yerli əhəmiyyətli öhdəliklərin böyük hissəsini “mənimsəyərək” yerli özünüidarə qurumlarını səlahiyyətsiz qoyursa, bu halda ölkədə idarəetmənin mərkəzləşməsi baş verir.
Xartiyada vətəndaşlara daha yaxın olan hakimiyyət orqanları qismində yerli hakimiyyət qurumu olan bələdiyyələr nəzərdə tutulur. 4.3-cü bənddə səlahiyyətlərin yalnız xüsusi hallarda (bələdiyyə qurumu səlahiyyəti icra etmək gücündə olmadıqda) digərinə ötürülməsi mümkün sayılır. Bu, subsidiarlıq prinsipi adlanır. Avropa Şurasının Yerli və Regional Hakimiyyətlər Konqresi Azərbaycanda yerli və regional demokratiyanın vəziyyəti ilə bağlı verdiyi tövsiyələrdə bələdiyyə qanunvericiliyinə subsidiarlıq prinsiplərinin daxil edilməsini vacib sayıb.
Qəbul edilməyən digər 7.2.-ci bənddə yazılır: “Yerli seçkili şəxslərin statusu onların öz səlahiyyətlərini həyata keçirmələri ilə bağlı çəkdikləri xərclərin müvafiq pul kompensasiyasını, həmçinin zərurət olduqda əldən çıxmış faydaya, yaxud əməkhaqqına görə kompensasiyanı və müvafiq sosial sığortanı almağa imkan verməlidir”. Bu bənd ona yönəlib ki, seçilmiş şəxslər öz funksiyalarını icra edərkən üçüncü tərəfin əngəlləri ilə üzləşməsinlər və müəyyən kateqoriyadan olan şəxslər maddi təminat çətinliyinə görə namizədliklərini irəli sürmək imkanından məhrum olmasınlar. Funksiyanın icrası üçün bələdiyyə üzvünə zəruri maliyyə kompensasiyasının verilməsi, tam iş gününü bələdiyyəyə həsr edən bələdiyyə üzvünün əvvəlki iş yerində aylıq maaşını itirməsi müqabilində maliyyə ilə təmin olunması nəzərdə tutulur. Azərbaycanda bələdiyyə qurumlarının mövcud maliyyə imkanlarının zəif olması bu öhdəliyin icrasına mane olur. Xüsusilə kənd bələdiyyələrinin illik büdcəsinin gəlirləri bələdiyyə üzvlərinin maliyyə təminatına imkan vermir.
Xartiyanın 9-cu maddəsi yerli özünüidarə orqanlarının maliyyələşmə mənbələrinə həsr olunub. Azərbaycan bu maddənin 5-ci və 6-cı bəndlərini qəbul etməyib. 5-ci bənddə deyilir ki, maliyyə baxımından daha zəif olan yerli özünüidarə orqanlarının qorunması maliyyə tənzimi prosedurlarının, yaxud yerli orqanların potensial maliyyələşmə mənbələrinin qeyri-bərabər bölüşdürülməsinin nəticələrini və onların üzərinə düşən xərcləri təshih etmək üçün nəzərdə tutulmuş ekvivalent tədbirlərin tətbiqini tələb edir. Belə prosedurlar və ya tədbirlər yerli özünüidarə orqanlarının öz səlahiyyətləri hüdudlarında seçim sərbəstliyini məhdudlaşdırmamalıdır.
6-cı bəndində isə yenidən bölüşdürülən vəsaitlərin verilmə qaydasını yerli özünüidarə orqanları ilə lazımi qaydada razılaşdırmağın zəruriliyi qeyd edilir. Bu bəndlərdə resursların bölüşdürülməsinin konkret meyarlar əsasında həyata keçirilməsi və bu mexanizmin qanunvericiliklə tənzimlənməsi, habelə bu qanunvericiliyin hazırlanması prosesində yerli hakimiyyətlərlə məsləhətləşmələr aparılmasının zəruriliyi qeyd edilir. Hazırda qanunvericilik dövlət büdcəsindən bələdiyyələrə məqsədli və məqsədsiz maliyyə yardımı edilməsini nəzərdə tutur. Məqsədli maliyyə yardımı verilməsi təcrübəsinə bələdiyyələrin 20 illik fəaliyyəti dövründə ancaq son iki ildə başlanıb. Məqsədsiz maliyyə yardımına gəlincə, bu vəsaitlərin bölüşdürülməsinin meyarları məhduddur və ədalətli bölgünü təmin edə bilmir. 2019-cu ildə dövlət büdcəsində bütün bələdiyyələrə verilən maliyyə yardımının həcmi 5,7 milyon manat olub və bu mənbənin yerli büdcə gəlirlərində payı 15,9% təşkil edib. Dövlət büdcəsindən bələdiyyələrə verilən maliyyə yardımının dövlət büdcəsinin ümumi xərclərində payı 0,02% olub.
Avropa Şurasının Yerli və Regional Hakimiyyətlər Konqresi Azərbaycan hökumətinin xartiyanın tələblərini yerinə yetirmə səviyyəsini qiymətləndirmək üçün 2 dəfə monitorinq aparıb. İlk monitorinqin nəticəsi olaraq 2003-cü ildə Yerli və Regional Hakimiyyətlər Konqresi Azərbaycan hökumətinə yerli özünüidarə sahəsində problemlərin həllinin sürətləndirilməsinin zəruriliyini ifadə edən “Azərbaycanda yerli və regional demokratiya” adlı tövsiyə (126 saylı) ünvanlayıb.
Növbəti monitorinq 2012-ci ildə keçirilib və 326 saylı ikinci tövsiyə verilib. 3-cü monitorinqin keçirilməsi 2020-ci ildə nəzərdə tutulsa da, koronavirus pandemiyasının yayılması səbəbindən növbəti ilə təxirə salınıb.
Hər iki tövsiyədə qaldırılan problemlərin mahiyyəti və xarakteri eynidir. 326 saylı sonuncu tövsiyə sənədində Konqres dərin təəssüf hissi ilə 126 saylı sənəddə milli hakimiyyət orqanlarına ünvanlanmış tövsiyələrin əksəriyyətinin indiyədək həyata keçirilmədiyini vurğulayaraq Azərbaycan hökumətini xartiyanın ratifikasiya edilmiş maddələrinə əməl etməyə çağırıb. Konqres Azərbaycanda yerli özünüidarə institutunun xartiyanın tələblərinə uyğun gəlməyən problemlərini qeyd edib. Onların bəziləri bunlardır:
– “Bələdiyyələrin statusu haqqında“ qanunda yerli özünüidarəetmə anlayışının qeyri-kafi və qeyri-dəqiq müəyyənliyi;
– yerli idarəetmə sistemində paralelliyin mövcudluğu: idarəetməni həm dövlət orqanları hesab edilən yerli icra hakimiyyəti orqanları, həm də son dərəcə məhdud rola malik bələdiyyələr həyata keçirir;
– bələdiyyələri dövlət idarəetmə orqanlarının bir hissəsi olan yerli icra hakimiyyəti orqanlarının faktiki tabeliyinə salan subordinasiya münasibətlərinin mövcudluğu;
– bələdiyyələrlə yerli icra hakimiyyəti orqanları arasında vəzifə və səlahiyyətlərin dəqiq bölünməməsi;
– bələdiyyələrin zəif maliyyə potensialı: bu, onlara təqdim edilən dövlət transfertlərinin aşağı səviyyədə olması və bələdiyyələrin malik olduqları vergi toplanması mexanizmlərinin səmərəsizliyi ilə bağlıdır;
– birbaşa onlara aid olan bütün məsələlər üzrə planlaşdırma və qərar qəbuletmə zamanı bələdiyyələrlə və milli bələdiyyə assosiasiyaları ilə lazımi vaxtlarda və müvafiq qaydada məsləhətləşmə prosedurlarının olmaması;
– bir tərəfdən bələdiyyə qulluqçularının statusu və səlahiyyətlərini, digər tərəfdən isə onların hüquq və vəzifələrini tənzimləyən qanunvericilikdə boşluqlar.
Konqres Azərbaycanda yerli özünüidarə institutunda problemləri qabardanda əsasən 3 vacib məqamı xüsusi qeyd edir. Bu, yerli özünüidarə qurumlarının statusunun qeyri-müəyyənliyi, səlahiyyətlərinin məhdudluğu və maliyyə imkanlarının azlığıdır”.
