Büdcəni necə müzakirə etməli?
Rövşən Ağayev
Milli Məclis 2020-ci il büdcəsinin müzakirəsini əsasən bitirdi (İlk oxunuş) – bundan sonrakı iclaslar (İkinci oxunuşa nələr gedir?) formal xarakter daşıyır.
Uzun illərdir büdcə məsələləri üzrə ixtisaslaşmış vətəndaş cəmiyyəti təsisatları müzakirələrin effektivliyini artırmağı, bütövlükdə parlamentin bu sahədə mövqeyini gücləndirməyi təklif edir. Amma rəsmi arqumentlər dəyişmir – deyirlər büdcənin parlament müzakirələri qüsursuzdur, hətta dünyaya örnək sayılacaq təcrübə yaratmışıq. Reallıqda isə hazırkı təcrübə mükəmməllikdən çox uzaqdır: ali icra hakimiyyətindən parlamentə daxil olan irihəcmli büdcə sənədlərinin ildırım sürəti ilə müzakirəsi prosesin effektiv təşkil edilmədiyini göstərir.
“Büdcə sistemi haqqında” qanunun 13-cü maddəsinə görə, dövlət büdcəsi haqqında qanun layihəsi ona əlavə edilmiş digər sənədlərlə birlikdə oktyabr ayının 15-dən gec olmayaraq parlamentə daxil olmalıdır. Lakin qanun müzakirələrin necə və hansı formatda keçirilməsini reqlamentləşdirmir. Büdcə qanunu layihəsi neçə oxunuşda müzakirə edilməli, hər oxunuşda büdcə sənədinin hansı aspektləri təhlil edilməli, müzakirələr minimum neçə plenar iclasda aparılmalı, millət vəkillərinin, fraksiyaların (əgər varsa), yaxud siyasi partiyaların büdcə ilə bağlı mövqeyini ifadə etməsi üçün vaxt məhdudiyyəti necə olmalıdır? Bunlar qanunda əksini tapmayıb. Sadəcə, qanunun 15.1-ci maddəsində qeyd edilir ki, növbəti büdcə ili üzrə dövlət büdcəsi layihəsinin müzakirəsi və təsdiqi Milli Məclisin daxili nizamnaməsinə uyğun həyata keçirilir.
Nizamnamədə məxsusi olaraq büdcə sənədlərinin müzakirəsinin reqlamentləşdirilməsi barədə norma və prosedurlar yoxdur, bütün qanun layihələri üçün vahid müzakirə prosedurları müəyyən olunub. 14-cü maddəyə əsasən, parlamentə təqdim edilmiş qanun və qərar layihələri Milli Məclisin Aparatında qeydiyyata alınır, bunun ardınca MM sədri layihəni müvafiq komitəyə göndərir və baxılması müddətini müəyyənləşdirir.
Sənədin 16-cı maddəsinə görə, bəzi istisnalarla qanun layihələri adətən 3 oxunuşda qəbul edilir. Eyni zamanda 17, 18 və 19-cu maddələrə görə, ilk oxunuşda qanun layihəsinin ümumi konsepsiyasına qiymət verilir, fikir ayrılıqları müzakirə edilir, sonrakı oxunuşda konkret maddələr üzrə detallı müzakirə aparılır, sonuncu oxunuşda isə qanun layihəsi bütövlükdə səsə qoyulur və səs çoxluğu ilə ya qəbul edilir, ya təkrar müzakirəyə qaytarılır.
Parlament büdcəni konsepsiya və proqramlar, qurumların orta və uzunmüddətli strateji planları üzərindən müzakirə etmir. Bu cür müzakirə üçün nəinki təcrübə, heç hüquqi əsaslar da yoxdur. Hökumət 2021-ci ildən başlayaraq nəticə əsaslı büdcəyə keçəcəyini bəyan edir. Ümid var ki, bu keçid baş tutsa, proqram və strategiya əsaslı parlament müzakirələrinə şahid ola bilərik. Hərçənd indiki şərtlər daxilində bu islahatların baş verəcəyi, ən azından 2021-ci ildən etibarən gerçəkləşəcəyi real görünmür. Belə müzakirələrə istər nəticə əsaslı proqram və strategiyalara malik olmayan hökumət, istərsə də bu cür sənədlər əsasında müzakirə aparmaq üçün zəruri peşəkarlıq qazanmayan və icra hakimiyyətindən tam asılı olan parlament hazır deyil.
İndiki mənzərə belədir: büdcə sənədləri 2 dəfə komitə iclaslarında, ən yaxşı halda 2 və ya 3 plenar iclasda müzakirəyə çıxarılır. Millət vəkillərinin çıxışları sərt şəkildə reqlamentləşdirilir – hər deputat 5, maksimum 10 dəqiqə danışmaq imkanı qazanır. Vaxt qısa olduğundan bir qayda olaraq millət vəkillərinin ən yaxşı halda yarısına söz demək imkanı çatır. İclaslarda vaxtın əsas hissəsi büdcəni təqdim edən hökumət təmsilçilərinin çıxışlarına gedir.
Hələ başqa maraqlı detal da var: qanunvericiliyə görə, büdcə layihəsi parlamentin aparatına oktyabrın 15-nə qədər daxil olmalıdır, təcrübədə isə büdcə sənədləri dəstinin millət vəkillərinə paylanması ən yaxşı halda oktyabrın 25-də baş tutur. Noyabrın ilk günlərində parlament komitələrində, cəmi 3-5 gün sonra plenar iclasda müzakirələr başlayır. Yəni parlament üzvlərinin büdcə sənədləri ilə tanışlıq üçün maksimum 7-10 gün zamanı olur. Peşəkar büdcə ofisinin, büdcə ekspertlərinin xidmətindən yararlanmaq imkanı olmayan əksər deputatlar üçün olduqca qısa zamandır.
Əlavə olaraq hər millət vəkili bir bölgəni təmsil etsə də, büdcə müzakirələri konkret bölgələrin ehtiyacları üzərindən aparılmır. Ümumiyyətlə, büdcə elə qeyri-şəffaf formatda tərtib edilir ki, heç bir millət vəkili öz seçildiyi bölgəyə nə qədər vəsait ayrıldığını, həmin bölgənin təhsilinə, ekologiyasına, səhiyyəsinə ayrılan xərclərın həcmini görə bilmir.
Dünya parlamentlərinin təcrübəsinə nəzər salaq. Moldovanın ictimai maliyyənin tənzimlənməsi haqqında qanununda büdcə layihəsinin neçə oxunuşda qəbulu, hər oxunuşun hansı məsələləri əhatə etməsi göstərilib. Birinci oxunuş yalnız hesabat və məruzələrin dinlənilməsini, büdcənin ümumi göstəricilərinin müzakirəsini nəzərdə tutur. İkinci oxunuşda maddələr üzrə müzakirə aparılır.
Bu ölkənin büdcə müzakirələrinin reqlamenti və parlamentin prosesdə rolu ilə əlaqədar maraqlı təcrübəsi var. Hökumət 6 ay ərzində parlamentə büdcə ilə bağlı 2 layihə təqdim edir. İyunun 1-dək makrobüdcə parametrləri üzrə limitlərə dair qanun layihəsi parlamentə göndərilir. Qanunverici orqan bu limitlərin nə dərəcədə əsaslandırılmış olması barədə müzakirə və araşdırmalar aparır, iyulun 15-dək həmin parametrləri təsdiqləyir. Faktiki olaraq növbəti büdcə ili üzrə layihə və sənədlərin müzakirəsi yeni maliyyə ilinə ən azı 6 ay qalmış başlanır.
Növbəti ilin büdcə layihəsi oktyabrın 15-dən gec olmayaraq parlamentə daxil olur. Qanunverici orqan 45 gün ərzində büdcə layihəsini müzakirə edib təsdiqləməlidir.
Estoniyada büdcə müzakirələrinə dair əsas reqlamentlər bilavasitə ölkə konstitusiyasında əksini tapıb. Ana qanunun 115-ci maddəsinə əsasən, büdcə layihəsi oktyabrın 1-dən gec olmayaraq parlamentə təqdim olunmalıdır. Müzakirələrdə parlamentin maliyyə komitəsi həlledici rol oynayır və qurumun 3 eksperti büdcə müzakirələrində qanunverici orqana analitik dəstək verir. İlk oxunuş oktyabrda keçirilir. Bu müddətdə parlament komitəsi ayrı-ayrı nazirlərin, Mərkəzi Bankın və özəl sektorun təmsilçilərinin iştirakı ilə bir neçə büdcə dinləməsi keçirir, bütün üzvlərin rəy və təklifləri toplanır, ikinci oxunuş üçün Maliyyə Nazirliyinə göndərilir. Bu oxunuş bilavasitə təklif olunan dəyişikliklər və konkret müddəalar ətrafında təşkil edilir.
Azərbaycan kimi təbii resurs ölkəsi olsa da, mükəmməl parlament demokratiyasına malik Norveç bu məsələdə əvəzsiz örnəkdir. Büdcənin parlament müzakirələrinin təşkilində əsas rolu qanunverici orqanın maliyyə və iqtisadi məsələlər komitəsi oynayır. Oktyabrın əvvəllərində büdcə layihəsi bu komitəyə daxil olur. Dərhal sonra komitə parlamentin digər komitələrində büdcə debatları təşkil edir. Debatların müddəti sərt şəkildə reqlamentləşdirilir. Ən qısamüddətli debat 4-5, ən uzunu isə 9-10 saat davam edir. Bəzən bir gün ərzində fərqli auditoriyaların iştirakı ilə 2-3 debat, bəzən bir müzakirə dövründə ayrı-ayrı maraq qruplarının iştirakı ilə 80-100 debat təşkil olunur. Bu cür debatları həm parlament rəhbərliyi, həm də maliyyə və iqtisadi məsələlər üzrə komitə təşkil edir. Həmin debatlarda spikerlik vətəndaş cəmiyyəti təşkilatlarından, akademik cəmiyyətlərdən və ya lobbi qruplarından dəvət edilən şəxslərə həvalə olunur. Noyabrın 20-dək parlament büdcə layihəsi ilə bağlı tövsiyələrini hazırlayıb hökumətə təqdim etməlidir.
Norveç parlamenti büdcə müzakirələrinin təşkili üçün geniş resurslara malikdir. Qanunverici orqanın peşəkar məsləhətçiləri ilə yanaşı hər bir komitənin özünün ekspertlərinin təmsil olunduğu daimi katibliyi fəaliyyət göstərir. 1999-cu ildən parlamentin nəzdində xüsusi tədqiqat bölməsi də var. Həmin bölmədə hazırda 7 tədqiqatçı çalışır. Onlar ildə orta hesabla büdcə ilə əlaqəli 250-300 informasiya sorğusunu cavablandırırlar.
Bu cür təcrübələrdən çoxlu nümunələr gətirmək mümkündür. Lakin 2021-ci ildən nəticə əsaslı və strateji planlar əsasında büdcə sisteminə keçməyi hədəfləyən Azərbaycan hökuməti artıq indidən büdcə müzakirələrinin də formatının həmin sistemə keçməsinə hazır olmalıdır. Nəticə əsaslı büdcə modeli məhz Norveç təcrübəsindəki müzakirə formatını tələb edir.
Mənbə: Bakuresearchinstitute.org
