Qafqazdakı bələdiyyələrin müqayisəli təhlili
İqtisadçı Rövşən Ağayev Bakuresearchinstitute.org saytında dərc olunan yazısında Cənubi Qafqazda yerli özünüidarə sistemini müqayisəli təhlil edib. Novator.az-ın məlumatına görə, ekspert yazır ki, əksmərkəzləşmə, demokratik yerli özünüidarənin formalaşdırılması baxımından keçmiş SSRİ məkanını 2 hissəyə bölmək olar: əksmərkəzləşmə islahatlarına gedib yerli özünüidarə sistemini yaradan ölkələr və mərkəzləşmədən imtina etməyən, yerli özünüidarə sistemini ya ümumiyyətlə rədd edən, ya da bu sistemi imitasiya edən ölkələr: “Birincilər çoxluqdadır: Moldova, Gürcüstan, Ermənistan, 3 Baltik ölkəsi, Ukrayna və Qırğızıstan. İkincilərə isə başda Rusiya olmaqla Belarus, Azərbaycan, Özbəkistan, Türkmənistan, Tacikistan və Qazaxıstan daxildir.
Əlbəttə, birinci qrup ölkələrdə əksmərkəzləşmə modelinin xarakterik cizgiləri və prosesin dərinliyi, yerli özünüidarənin inkişaf səviyyəsi bir-birindən xeyli fərqlənir. Məsələn, Baltik ölkələri daha mükəmməl sistem qurmağa nail olub, Gürcüstan sistemin təkmilləşdirilməsi üçün islahatlar aparır. Amma istənilən halda daha effektiv bələdiyyə sistemi qurmağa nail olmuş bu qrup ölkələrdə mərkəzləşmiş idarəetmə sarsılıb, daha demokratik dövlət idarəçiliyi mövcuddur.
İkinci qrup ölkələrdən isə Belarus və Orta Asiya respublikalarının gündəliyində əksmərkəzləşmə ümumiyyətlə olmayıb.
Rusiya tamam ayrı bir mövzudur.
Azərbaycanda vəziyyət tam 20 ildir gözümüzün önündədir – bələdiyyələr formal olaraq mövcuddur, 1600-dən artıq bələdiyyənin birlikdə maliyyə imkanı az qala bir rayon icra hakimiyyətinin sərəncam verdiyi vəsait qədərdir.
Amma bütün hallarda bu qrupa daxil olan ölkələri də birləşdirən ortaq cəhətlər var: idarəetmənin yüksək mərkəzləşməsi, lokal problemlərin həllində və qərar qəbulunda belə mərkəzin dominant rolunun qalması, maliyyə və administrativ əksmərkəzləşmənin siyasi hakimiyyət üçün təhlükə olaraq qəbul edilməsi, vətəndaşların hətta icma səviyyəsində idarəetmə iştirakçılığının qəbuledilməzliyi”.
Rövşən Ağayev yazır ki, Gürcüstanda bələdiyyələr 1995-ci ildə qəbul edilmiş konstitusiyadan dərhal sonra yaranmağa başlasa da, yerli özünüidarəetmə sisteminin güclənməsi, əksmərkəzləşmə islahatlarının dərinləşməsi 2003-cü ilin “qızılgül inqilabı”ndan sonra baş verib: “Mixail Saakaşvilinin prezidentliyinin ilk illərindən başlayaraq bələdiyyələrin səlahiyyət və maliyyə imkanlarının genişlənməsi istiqamətində addımlar atıldı. Ən ciddi yenilik onun hakimiyyətinin son ilində – 2013-cü ildə konstitusiyaya dəyişiklik nəticəsində həyata keçirildi. Həmin dəyişiklik nəticəsində bələdiyyələrin status və səlahiyyətləri, yerli idarəetmədə rolu dəqiqləşdirildi. Konstitusiyada qeyd olunur ki, bələdiyyələr məxsusi və dövlət qurumlarının həvalə etdiyi səlahiyyətlərə malikdir, müvafiq qanunvericiliklə müəyyən edilmiş məxsusi səlahiyyətlər müstəsna olmalıdır (yəni bələdiyyələr üçün müəyyən edilmiş səlahiyyət başqa orqanlara ayrıla bilməz – R.A.).
Sonra Gürcüstanda Yerli Özünüidarəetmə Məcəlləsi də qəbul edildi. Qanunvericiliyə əsasən, “yerli hökumət” dedikdə bələdiyyələr nəzərdə tutulur. Məcəllənin 2-ci maddəsinə görə, vətəndaşlar yerli problemlərin həllini özlərinin seçdiyi yerli hakimiyyətlər vasitəsilə həyata keçirirlər. Bu təsisatlar 2 səviyyədə mövcuddur: 1) özünü idarə edən icmalar (rayon miqyaslı bələdiyyələr); 2) özünü idarə edən şəhərlər (qanunvericiliklə şəhər statusuna malik inzibati ərazi vahidləri üzrə yaradılan bələdiyyələr).
Əvvəlki sistemdə yalnız Tbilisi şəhərinin merini şəhər əhalisi birbaşa seçirdi, digər şəhərlərdə isə mer əhalinin səsi ilə formalaşan şuraların üzvləri arasından müəyyən olunurdu. Yeni qanunvericiliyə uyğun olaraq yerli özünüidarə statusu qazanmış bütün şəhərlərin merlərini əhali birbaşa seçir. Şura üzvləri partiya siyahısı ilə seçilir və səsvermədə iştirak edənlərin azı 4%-nin səsini alan partiyalar yerli parlamentə mandat qazanırlar.
Gürcüstanda yerli özünüidarə hüququ olan 5 şəhər (Tbilisi, Kutaisi, Rustavi, Poti və Batumi), 59 icma bələdiyyəsi var. Şəhər və icma bələdiyyələri eyni hüquqla yerli özünüidarə statusuna sahibdir.
Yerli Özünüidarəetmə Məcəlləsinin 16-cı maddəsi bələdiyyələrə ayrılan müstəsna səlahiyyətləri müəyyənləşdirir. Həmin maddəyə əsasən, müstəsna səlahiyyətlərə bunlar daxildir: ərazi planlaşdırması və mühəndis infrastrukturunun inkişafı; tikintiyə icazə və tikinti nəzarəti; məzarlıqların təşkili və saxlanması; yerli əhəmiyyətli avtomobil yollarının saxlanması və nəqliyyatın hərəkətinin tənzimlənməsi, nəqliyyat xidmətlərinin təşkili; avtomobillərin parklanması üçün yerin ayrılması, parklanma qaydasının tənzimlənməsi; park, küçə və digər ictimai məkanlarda tullantıların toplanması və daşınması; su təchizatı (o cümlədən texniki su); məktəbəqədər və orta təhsil müəssisələrinin fəaliyyətinin təmin edilməsi; küçə ticarətinin, reklam yerləşdirilməsinin tənzimlənməsi, yarmarkaların təşkili; sahibsiz heyvanların nəzarətdə saxlanması, ev heyvanlarının saxlanması qaydalarının müəyyənləşdirilməsi; əlillərin, qocaların və uşaqların sosial qayğısı üçün müvafiq infrastrukturun təşkili və saxlanması; evsiz insanların uçotu və onların qalması üçün məkanların təşkili.
Paytaxt Tbilisi özünüidarə hüququ olan region statusuna malikdir. Şəhər bələdiyyəsi ilkin səhiyyə xidmətinin, fövqəladə hallarla bağlı xidmətlərin təşkili kimi əlavə məsələlərə də cavabdehlik daşıyır. Öz büdcəsini təsdiqləmək və vergilər müəyyən etmək səlahiyyətləri onun geniş maliyyə muxtariyyətinə sahib olduğunu göstərir.
Şəhər Şurası 50 nəfərdən təşkil olunur – 25 nəfər təkmandatlı dairələrdən majoritar, 25 nəfər isə partiya siyahısı ilə proporsional qaydada seçilir.
Tbilisi 10 rayondan təşkil olunub və onların heç biri ayrı-ayrılıqda yerli özünüidarə statusuna malik deyil. Rayon şuralarının əsas vəzifəsi Tbilisi merinin qəbul etdiyi qərarların icrasını, meriya ilə rayonlar arasında əlaqəni təmin etməkdir.
Tbilisi bələdiyyəsi heç də kiçik olmayan büdcəyə malikdir. 2018-ci ildə meriyanın ümumi büdcəsi 897 milyon lari (təqribən 350 milyon dollar) təşkil edib. 2017-ci ildə bütün bələdiyyələrin büdcəsi ümumilikdə 2 milyard lari (750 milyon dollar) olub.
Gürcüstanda bələdiyyələrin gəlir və xərclərinin ümumi daxili məhsulda (ÜDM) payı 5%-dən bir qədər çoxdur”.
Ekspert bildirir ki, Ermənistan yerli özünüidarəetmənin inkişafında Gürcüstanla oxşar modeli seçib: “Ölkə 10 regiona bölünür, amma regional hakimiyyətlər yerli özünüidarə statusuna malik deyil və mərkəzi hökuməti təmsil edir. Regionlar onların daxilindəki bələdiyyə rəhbərlərindən və təyin edilmiş region rəhbərindən ibarət şuralar yaradır, lakin həmin strukturlar məşvərətçi statusa malikdir. Bu qurumların fəaliyyəti ayrıca qanunla (“İnzibati və ərazi bölgüsü haqqında” qanun) tənzimlənir.
Yerevan paytaxt şəhəri statusuna malikdir, 12 rayondan təşkil edilib, 2009-cu ildə ilk dəfə paytaxt meriyasına seçki keçirilib. Rayonların yerli özünüidarəetmə statusu yoxdur və vahid paytaxt bələdiyyəsinin ayrılmaz tərkib elementi kimi fəaliyyət göstərirlər. Konstitusiyada bələdiyyələrin statusu “yerli özünüidarə hökuməti” kimi təsbit edilib. Yəni bu qurumların konstitusion hakimiyyət statusu mövcuddur. Bələdiyyələrin fəaliyyəti isə “Yerli özünüidarəetmə haqqında” ayrıca qanunla tənzimlənir.
Ölkədə 915 yerli hakimiyyət (bələdiyyə) mövcuddur. 866 kənddə, 49 şəhərdə yerli özünüidarəsi yaradılıb. Bələdiyyə sədrləri birbaşa səsvermə ilə majoritar sistem əsasında müəyyənləşir. Yalnız Yerevan fərqli sistemlə – partiya siyahısı ilə mer və şura üzvləri seçir. Şura üzvlərinin sayı 65 nəfərdir.
Ermənistanda bələdiyyələrin icra etməli olduğu əsas yerli səlahiyyətləri dövlət agentlikləri və müəssisələri həyata keçirir. İbtidai və orta təhsilin, ilkin səhiyyə xidmətinin, içməli su və kanalizasiya təchizatının, ictimai nəqliyyatın təşkili, ətraf mühitin qorunması ilə bağlı əsas yerli xidmətlər bələdiyyələrə dövlət qurumlarının “ötürülmüş səlahiyyətləri” kimi müəyyən edilib, yəni Gürcüstandan fərqli olaraq onların məxsusi səlahiyyətlərinə aid deyil.
Yerli özünüidarə qurumlarının eksklüziv səlahiyyətləri xeyli məhduddur. Məsələn, onların müstəsna səlahiyyətlərinə məktəbəqədər təhsil, tullantıların toplanması və daşınması, məzarlıqların saxlanması daxildir.
Paytaxt meriyası daha geniş səlahiyyətlərə malikdir. Məsələn, orta təhsilin təşkili, nəqliyyatın fəaliyyətinin tənzimlənməsi belə məxsusi səlahiyyətlər sırasındadır.
Ermənistanda bələdiyyələrin gəlir və xərclərinin ÜDM-də payı 2,5%-ə yaxındır.
Cənubi Qafqazın digər iki ölkəsindən fərqli olaraq Azərbaycanda bələdiyyələr yerli hakimiyyət (və ya hökumət) statusuna malik deyil. Azərbaycanda bələdiyyələrin hakimiyyət statusu qazanmaması yerli hakimiyyətlərin bilavasitə mərkəzi hakimiyyətin təyinatı ilə formalaşan, yerli əhalinin deyil, mərkəzi hökumətin qarşısında məsuliyyət daşıyan icra hakimiyyətləri kimi tanınmasını şərtləndirib. 2012-ci ildə qəbul edilən yerli icra hakimiyyətləri əsasnaməsində yerli problemlərin həlli ilə bağlı bütün məsuliyyətin məhz yerli icra hakimiyyətlərinə məxsus olduğu aydın görünür. “Bələdiyyələrin statusu haqqında” qanunun 4-cü, 5-ci və 6-cı maddələrində yerli özünüidarə qurumlarına müəyyən səlahiyyətlər nəzərdə tutulsa da, eyni səlahiyyətlərin tamamı mərkəzi və yerli icra strukturlarına ayrılıb. Bütün kommunal xidmətlərin hamısı mərkəzi hökumətə məxsus dövlət şirkətləri vasitəsilə reallaşdırılır. Bu isə Avropa Yerli Özünüidarəetmə Xartiyasının 4.4-cü maddəsinə (səlahiyyətlərin müstəsnalığı prinsipi) ziddir. Nəticə etibarilə bələdiyyələrin hər hansı həyati vacib olan səlahiyyəti də yoxdur.
Ölkə prezidentinin rayon və şəhərlərə təyin etdiyi icra hakimiyyəti başçıları bütün kənd və qəsəbələrə öz nümayəndələrini təyin edirlər. Bələdiyyələr hüquqi baxımdan müstəqil olsa da, de-fakto yerli icra hakimiyyətlərindən tam asılı, iyerarxiyada onların tabeçiliyində olan qurumlar kimi fəaliyyət göstərir. Hətta öz kiçik büdcələrini belə yerli icra hakimiyyətlərinin qeyri-rəsmi razılığı olmadan xərcləmək, vətəndaşların təcili ehtiyaclarına yönəltmək imkanına malik deyillər.
Azərbaycanda 1606 bələdiyyə qurumunun birlikdə büdcəsi son illər 50-60 milyon manatdan (30-35 milyon. dollar) çox olmayıb. 2018-ci ildə bələdiyyə büdcələri daha da azalaraq cəmi 35 milyon manata enib. 20 minə yaxın üzvü və müqavilə əsasında işləyənlərə sahib 1606 bələdiyyə üçün bu pulla hətta administrativ xərcləri belə ödəmək mümkünsüzdür. Azərbaycanın bütün bələdiyyələrin birlikdə maliyyə gücü tək Tbilisi meriyasının büdcəsinin heç 10%-nə də çatmır. Bələdiyyələrin gəlir və xərclərinin ÜDM-də payı 0,05% ətrafındadır”.
