Büdcə: dəyişən nədir, dəyişməli olan nə?
Rövşən Ağayev
2016-cı ilin büdcəsinə dəyişikliklər göstərdi ki, büdcə qanunvericiliyinin ciddi şəkildə təkmilləşdirilməsinə ehtiyac var.
Söhbət ilk növbədə il ərzində büdcəyə dəyişikliyin və yenidən baxılmasının çox dəqiq hüquqi prosedurlara, aydın hüquqi ifadələrə əsaslanmasından gedir.
Hazırda qüvvədə olan qaydalar belədir. “Büdcə sistemi haqqında” qanunun 15.5-ci maddəsinə görə, cari ilin dövlət büdcəsi haqqında qanuna əlavə (həmçinin dəyişikliklər) edilməsi ilə bağlı Milli Məclis qarşısında məsələ qaldırıla bilər, amma bunun üçün müəyyən hüquqi tələblər olmalıdır. Əvvəla, qanuna görə (maddə 23.5), dövlət büdcəsinin icrası zamanı ilin hər hansı rübündən birinin yekununda büdcənin faktiki gəlirləri rəsmi təsdiqlənmiş rüblük proqnozdan 20 faizdən çox kənarlaşma olarsa, büdcə icrası Milli Məclisin müvafiq komitələrində müzakirə edilir. Qanunda mütləq qaydada göstərilmir, amma əgər birgə müzakirələr əsasında büdcənin dəyişilməsi zəruri hesab edilərsə, 23.3-cü maddəyə görə, 15 may-15 oktyabr aralığında dəyişikliklə bağlı qanun layihəsi parlamentə təqdim edilə bilər. Başqa bir normada (maddə 23.4) göstərilir ki, ilin birinci yarısında (iyun ayının sonunda) büdcə gəlirləri və kəsirinin maliyyələşdirilməsi üzrə faktiki büdcə gəlirləri proqnoz göstəricidən 30 faiz az olsa, oktyabrın 15-dən gec olmayaraq dəyişikliklə bağlı qanun layihəsi parlamentə təqdim edilməlidir.
Lakin ilin nəinki ilk yarısı, hətta ilk rübü belə bitmədiyindən hazırkı dəyişiklik yuxarıda sadalanan hüquqi tələblərin heç birinə söykənmir. Bu dəfə ölkə başçısı özünün konstitusiyada əks olunan səlahiyyətlərinə (maddə 109.2) istinad edərək dövlət büdcəsinə dəyişikliyi parlamentə göndərib. Problem bunda deyil – prezidentin bu səlahiyyətinə dair konstitusion norma “Büdcə sistemi haqqında” qanunda (maddə 23.2) öz əksini tapıb. Məsələ ondadır ki, həmin müddəa dəqiqləşdirmir ki, dövlət başçısının büdcəyə yenidən baxılması təklifini hansı hallar zəruri edə bilər. Orda ümumi olaraq qeyd edilir ki, “dövlət büdcəsinə yenidən baxılması zərurəti yarandıqda” prezident öz səlahiyyətlərindən yararlana bilər.
Büdcə çox ciddi strateji sənəddir, onun dəyişdirilməsi üçün təşəbbüslərin hüquqi əsasları və zaman çərçivələri qanunvericilikdə olduqca dəqiq əks etdirilməlidir. Xüsusilə də büdcə parlamentin ali icra hakimiyyətinə nəzarətini təmin edən əsas mexanizmdir və qanunverici orqanın büdcə səlahiyyətləri daha geniş, icra hakimiyyətinin səlahiyyətləri maksimum çərçivəli olmalıdır.
Başqa bir mühüm məsələ icmal büdcə göstəricilərinin qanunverici qaydada təsdiqlənməməsidir. İcmal büdcəyə dövlət büdcəsi, Sosial Müdafiə Fondunun büdcəsi, Neft Fondunun büdcəsi və Naxçıvan MR-in büdcəsi daxildir. Məsələ bundadır ki, Maliyyə Nazirliyi büdcənin izahı ilə bağlı hazırladığı bütün sənədlərdə icmal büdcənin gəlirləri, xərcləri və kəsiri haqda məlumat verir. Amma, məsələn, icmal büdcənin kəsirinin tənzimlənməsinə dair qanunvericilikdə hər hansı hüquqi müddəa yoxdur. Gec də olsa vəziyyət dəyişməlidir: təcili olaraq Azərbaycanda Büdcə Məcəlləsi qəbul edilməli, Dövlət Neft Fondunun təsdiqlənməsi və icrasına nəzarət səlahiyyəti prezidentdən parlamentə keçməlidir. Parlamentin isə dövlət büdcəsi haqqında deyil, icmal büdcə haqqında 3 illik qanunların qəbulu praktikasına keçməsi çox mühümdür. Bəlkə bu yolla büdcənin ortamüddətli planlaşdırmasına peşəkar yanaşmanı təmin etmək mümkün olsun.
Büdcə qanunvericiliyi icmal büdcənin kəsirinə mütləq limit qoymalıdır. Təsəvvür edin ki, yeni büdcə dəyişikliyindən sonra icmal büdcənin kəsiri 2016-cı il üçün proqnozlaşdırılan ÜDM-in 16%-nə çatır – icmal büdcə üçün 8.8 milyard manat kəsir proqnoz edilir. Bu, həddən artıq yüksək göstəricidir. Müqayisə üçün deyim ki, Avropa Birliyi Maastrix sazişinə əsasən üzv dövlətlərin büdcə kəsiri üçün həddi ÜDM-ə nisbətən 3% müəyyən edib.
Ümumiyyətlə yeni büdcə qanunvericiliyi Neft Fondundan büdcəyə transfertlərin həcminə, icmal büdcə vasitəsilə daxili və xarici borclanmanın ÜDM-ə nisbətinə mütləq limitlər tətbiq etməlidir. Əks halda neftin qiymətlərinin artmadığı şəraitdə yaxın 2-3 ildə bir tərəfdən Neft Fondunun xarici aktivlərinin daxili istifadə hesabına sürətlə tükənməsinin, büdcə təminatlı borcların kəskin artımının şahidi olacağıq. Belə ssenari yaxın onillikdə ölkənin maliyyə sistemi və makroiqtisadi vəziyyəti üçün ciddi problemlər vəd edir.
Nəhayət, Hesablama Palatasının səlahiyyətləri ilə bağlı. “Hesablama Palatası haqqında” qanunun 2-ci maddəsinə əsasən, palata dövlət büdcəsinin layihəsinə rəy hazırlamalıdır – hazırlayır da. Amma bu rəy necə hazırlanır? Son büdcə dəyişikliyində hökumət sosial müdafiə xərclərini 802 milyon manat artırıb. Amma parlamentə təqdim olunan büdcə layihəsində həmin vəsaitin yalnız 211 milyon manatının təyinatı konkret göstərilir, bu qədər məbləğin pensiya, müavinət və təqaüdlərə xərclənəcəyi göstərilir. Yerdə qalan 590 milyon manatın dəqiq bölgüsü və təyinatı yoxdur. Ən qəribəsi odur ki, Hesablama Palatası öz rəyində həmin məbləğin “gizli” saxlanmasından şikayətlənir. Problemin kəskinliyini təsəvvür etmək mümkündürmü? Qanuna görə, büdcə layihələri məhz palatanın rəyi əsasında müzakirə və qəbil edilir. Palata isə bu rəyləri ilə büdcənin bütün detallarını çözməyə, onları təhlil etməyə borcludur. Tutaq ki, hökumət büdcə sənədində bu detalları gizlədir. Axı “Hesablama Palatası haqqında” qanunun 15-ci maddəsi qurumun məlumat almaq səlahiyyətini təsbit edir. Orda əks edilir ki, bütün təsisatlar palata üçün zəruri olan istənilən informasiyanı 1 ay müddətində ona təqdim etməyə borcludur. Bu istiqamətdə də qanunvericilik dəyişdirilməlidir. Palatanın hazırladığı rəylərə qarşı tələblər dəqiqləşdirilməli, palata üçün aydın olmayan məqamlar aradan qaldırılmayanadək büdcənin parlament müzakirəsinə çıxarılmasına yol verilməməlidir. İndi “hökumət əhalinin qayğısına qalır, ona görə sosial müdafiə xərclərini 40%-dək artırdı” deyən media və deputatlar cəmiyyətə bu 590 milyon manatın təyinatı haqda dəqiq bilgi verə bilərlərmi?
Nəhayət, sonda bir daha Neft Fondu haqda vacib bir məqam. Yəqin ki, yaxın günlərdə hökumət fondun büdcəsini dəyişəcək. Amma artıq icmal büdcənin göstəricilərindən aydın olur ki, Neft Fondunun büdcəsinin kəsiri 7 milyard manatdan az olmayacaq. Fondun cari gəlirlərinin hesablanması üçün istifadə olunan göstəricinin səviyyəsi – xam neftin qiyməti 50 dollardan 25 dollara endirilib. 2015-ci ilin dekabrında təsdiqlənən layihədə fondun büdcə gəlirləri 6.7 milyard manat (1.05 manat/1 dollar məzənnəsi ilə 6.3 milyard dollar), xərcləri 8.2 milyard manat (7.8 milyard dollar), kəsir isə 1.5 milyard manat (1.4 milyard dollar) təsdiqlənmişdi.
Lakin neftin qiymətinin iki dəfə azaldığı şəraitdə icmal büdcənin gəlirlərinin təxminən 5 milyard manat artırılması fondun kəsirini əhəmiyyətli dərəcədə genişləndirir. Gözlənilən dəyişikliyə əsasən, fondun 2016-cı il büdcəsinin kəsiri 4 milyard dollardan az olmayacaq. Bu kəsir ya devalvasiya, ya da fondun xarici aktivlərinin əridilməsi hesabına təmin ediləcək. Hər iki addım iqtisadiyyat üçün yaxşı perspektiv vəd etmir.
Neft Fondunu son sentinə qədər xərcləmək olar – amma büdcə xərclərinin effektiv xərclənməsinə təminat verən büdcə qanunvericiliyinin, parlament və ictimai nəzarət institutlarının olduğu şəraitdə. Təəssüf ki, iqtisadiyyatda dəyişən bu qədər hadisənin fonunda idarəetmə davranışında dəyişən heç nə yoxdur: köhnə institutlar, köhnə mexanizmlər, köhnə mərkəzçi davranışlar.
Böyük neft pulları dövründə hökumətin həyata keçirdiyi yanlış fiskal siyasət manatın devalvasiyasını şərtləndirdi. Bu mərhələdə başlatdığı fiskal siyasət isə Neft Fondunun resurslarının tükənməsini və ölkənin borc yükünün ağırlaşmasını qaçılmaz edir.
